家事审判调研｜天津市高级人民法院课题组：关于公有住房使用权纠纷案件的调查与分析｜来源：天津法院网

公有住房的“使用权”或称“承租权”，是我国传统福利住房分配政策和计划经济体制的产物，是政府对劳动者广泛实行的变相工资分配方式。住房制度改革以后，符合一定条件的公有住房使用权被允许上市交易，并且限制条件呈逐步减少的趋势。对于进入市场的公有住房使用权，已经体现了市场交易价值。但是，由于法律对公有住房使用权的性质界定不清，纠纷的解决缺乏统一的法律规范和裁判标准，加之住房政策带有浓厚的地方特色，不同法院对此类案件的处理方式差异很大，当事人的合法权益不能得到及时有效保护。“家事法苑”公号今日推送一组相关的文章和案例，希望能够引发深入和系统的探讨，有益于此类纠纷的合理解决。目录1.陈耀东 丁渤海：公有住房租赁权继承法律问题探讨（来源：中国民商法律网20202020）2.天津市高级人民法院课题组：关于公有住房使用权纠纷案件的调查与分析（来源：天津法院网20200416）3.阎亚东：公有住房承租权继承问题探讨（来源：天津法院网20200207）4.谭红 张琴：公房承租权的性质认定 ——重庆五中院判决杨合碧等诉王友萍等法定继承纠纷案（来源：人民法院报20200124）关于公有住房使用权纠纷案件的调查与分析来源：发布时间：2020年04月16日来源：天津法院网作者：天津市高级人民法院课题组课题主持人：张勉课题组成员：吴广、孙欣、李超、高治原文链接：http://tjfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=18022前言　　1998年，国务院出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着我国住房制度改革向纵深发展。城镇住房制度改革在坚持国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地制宜，量力而行；坚持国家、单位和个人合理负担；坚持“新房新制度、老房老办法”，平稳过渡，综合配套。住房制度改革的稳步推进，使我国延续多年的福利型、供给型的住房制度进一步向商品化、社会化的住房供给体系转变，在出售公有住房、加大租金改革力度和全面推行住房公积金制度等方面取得明显成效。与此同时，公有住房使用权进入到流通领域且价格飙升，历史遗留问题凸显，与公有住房使用权（承租权）有关的纠纷不断，大量诉讼案件涌入人民法院。公有住房的“使用权”或称“承租权”，是我国传统福利住房分配政策和计划经济体制的产物，是政府对劳动者广泛实行的变相工资分配方式。在住房制度改革以前，取得公有住房使用权的承租人，必须是在国家机关或者国有企事业单位工作，其工作达到一定年限，组织上就会根据其工龄长短、职务高低、工作业绩大小，家庭人口等诸多因素，确定分配给其家庭一定面积的房屋，并建立起职工与国家或单位之间的房屋租赁关系。公有住房的使用权实际上隐含了价值，是职工多年工资中住房消费的补偿，也是劳动力价值的组成部分。①住房制度改革以后，符合一定条件的公有住房使用权被允许上市交易，并且限制条件呈逐步减少的趋势。对于进入市场的公有住房使用权，已经体现了市场交易价值。但是，由于法律对公有住房使用权的性质界定不清，纠纷的解决缺乏统一的法律规范和裁判标准，加之住房政策带有浓厚的地方特色，不同法院对此类案件的处理方式差异很大，当事人的合法权益不能得到及时有效保护。应当说，公有住房使用权纠纷案件是我国特定历史阶段的特有产物，属于历史遗留问题，在某些问题上应予特殊对待，这是本课题研究应确定的前提。课题组通过调取2020年1月至2020年4月天津市城区六家法院公有住房使用权纠纷案件信息及裁判文书，梳理争议的主要问题，结合天津市的地方政策，从法理角度深入研究，力求为统一裁判规则提出切实可行对策建议。一、案件的整体情况据不完全统计，2020年1月至2020年4月，天津市城区和平、南开、河西、河东、河北、红桥六家基层法院，累计受理涉及公有住房使用权纠纷的一审民事案件867件，审结858件。（参见表一）具体情况如下：（一）拖欠公有住房使用费案件为主要案件类型从具体的案件受理情况看，约有66%的案件为租赁合同纠纷案件，其中又以公有住房使用人拖欠产权管理单位使用费纠纷为主。诉讼主体上，原告为产权单位，被告为公有住房使用人。在收案中，主要的案件类型还有权属变更与确认纠纷、房屋买卖（置换）合同纠纷、返还原物（腾房）纠纷，分别占此类案件收案总数的15%、7%、5%。（二）结案方式总体上以判决和撤诉为主在结案方式上，公有住房纠纷案件大多为判决和撤诉，占所有结案方式比例均为40%左右。其中，涉及公有住房的房屋租赁合同纠纷案件的结案方式较为特殊：以调解和撤诉为主，调解率和撤诉率分别为17.63%和49.39%；以判决方式结案的案件相对较少。涉及公有住房的房屋租赁合同纠纷案件讼争焦点主要是公有住房使用人拖欠使用费，矛盾较容易化解。但在权属变更与确认、房屋买卖（置换）合同、返还原物（腾房）等纠纷案件中，结案方式则以判决为主，判决占所有结案方式比例分别高达52.34%、62.07%、75%。这在一定程度上反映了此类案件矛盾调处难度较大，当事人诉争点也较为复杂。因此，后面几类案件亦为本课题研究重点。（三）变更承租人纠纷案件实务处理争议较大在调查中，课题组了解到，权属变更与确认纠纷案件是公有住房使用权纠纷案件中司法实践处理方式最具争议的案件类型。对于原承租人死亡后公有住房变更承租人过程中家庭成员之间存在承租权纠纷的民事案件，各法院的处理方式差别较大：有的法院不予受理；有的法院给予立案，但在案件审理过程中对于不能经过调解达成一致意见的，驳回原告起诉；有的法院对此类案件依照继承法的相关规则进行处理。二、案件主要争点的整理由于缺乏相对统一和完善的法律规范，人民法院对公有住房使用权纠纷案件的处理差异性很大，而案件本身所反映出的矛盾焦点也是五花八门。为了全面掌握此类案件的矛盾所在，课题组调取了多家法院不同类型案件的裁判文书，对其中反映的法律认识上的争点进行了梳理。（一）房屋租赁合同案件的主要争点涉及公有住房纠纷的房屋租赁合同案件，以使用人拖欠公有住房使用费（租金）的讼争为主。在公有住房的管理方式上，我国现行做法是将公有住房的承租权作为债权对待，即房产公司与公有住房承租人之间通过签订房屋租赁合同，来确定双方的权利义务。因此，原告房产公司起诉使用人拖欠公有住房租金的案件，案由一般确定为“房屋租赁合同纠纷”。此类案件的主要争点在于，被告以房产公司拒绝或瑕疵履行公有住房的修缮义务为抗辩理由，能否对抗房产公司主张租金的诉讼请求。（二）权属变更与确认案件的主要争点自2020年7月1日起，为加强公有住房的管理，进一步规范公有住房变更承租人的行为，天津市开始施行新的《公有住房变更承租人管理办法》②，其中第二条规定：“公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等可以申请过户。公有住房使用权过户只能由一人申请过户，符合过户条件的家庭成员有两人以上（含两人）的，应当达成一致意见后方可申请过户”；“没有符合过户条件的，出租人可以收回该公有住房使用权”。第三条规定：“公有住房承租人死亡后没有符合第二条规定过户条件的，承租人的兄弟姐妹等在本市主要报纸刊登公告，公告三个月期满无异议的，提交具结书后可以申请过户。”针对上述规定，实务中对于公有住房变更承租人的案件，处理方式上主要有以下两种观点：一种观点认为，公有住房管理单位与承租人之间形成租赁合同关系，由谁继续承租应由公有住房管理单位和要求变更的承租人协商一致后重新签订承租合同，公有住房因原承租人死亡、户口迁出本市或者其他原因等需要变更承租人的，法院无权主动干预，因此，对于此类案件人民法院不予受理；另外一种观点认为，公有住房使用权通过单位分配、国家调配等方式取得，在历史上被排除在遗产的范围之外。但随着时间的推移和住房制度的改革，绝大部分公有住房使用权允许上市交易转让，其财产属性增强，身份属性消退，可以自由流通，因而，对原承租人死亡重新确定承租人的案件可依继承法相关规则处理。此外，公有住房使用权人在生前所立关于指定续任承租人的遗嘱，是否具有法律效力，也是实务中经常发生争议的问题。（三）房屋买卖（置换）合同案件的主要争点公有住房承租人为改善居住条件，已购买其他住房，需要转让公有住房使用权的，在征得同户籍共同生活的家庭成员同意后，有权申请公有住房置换。但根据天津市公产房置换管理的有关规定，公房置换必须到天津市津房置换有限责任公司进行挂牌、摘牌的程序，房管部门将挂牌公示作为公房承租权变动的必经程序。在实务中，对于没有经过挂牌公示程序而私下签订的房屋置换合同，其效力的认定存在争议，同时，对此类合同能否继续履行亦有不同认识。第一种观点认为该合同有效。理由是，诉争房屋虽然是公有住房，但在目前的社会经济条件下，公有住房的承租权亦具有财产的属性，而国家政策也默许了承租人的处分权，虽然因为未按照规定的交易方式办理置换手续而导致合同无法履行，但该合同仍为有效合同。第二种观点是该合同无效。理由是，公有住房变更承租人应当执行《天津市公有住房变更承租人管理办法》的规定，即通过公有住房产权人或者其委托的经营管理单位、置换经营单位回购或者代理转让的形式变更承租人。而直接签订的房屋买卖协议，因不符合上述《办法》的规定而无效。第三种观点是该买卖协议属于效力待定的合同。理由是承租人的行为属于无权处分，应当依据《合同法》第51条的规定认定为属于效力待定的合同。（四）涉公有住房纠纷离婚案件的主要争点1996年最高人民法院印发《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》的通知，其中规定：“夫妻共同居住的公房，具有下列情形之一的，离婚后，双方均可承租：（1）婚前由一方承租的公房，婚姻关系存续5年以上的；（2）婚前一方承租的本单位的房屋，离婚时，双方均为本单位职工的；（3）一方婚前借款投资建房取得的公房承租权，婚后夫妻共同偿还借款的；（4）婚后一方或双方申请取得公房承租权的；（5）婚前一方承租的公房，婚后因该承租房屋拆迁而取得房屋承租权的；（6）夫妻双方单位投资联建或联合购置的共有房屋的；（7）一方将其承租的本单位的房屋，交回本单位或交给另一方单位后，另一方单位另给调换房屋的；（8）双方均租有公房，婚后合并调换房屋的；（9）应当认定为夫妻双方均可承租的情形。”应当说，这一规定对夫妻双方离婚时所居住公有住房的分配条件做了一定程度的限制，但随着住房制度改革的不断深化，国家对公有住房进入市场交易的政策进一步放宽，公有住房的市场价值已经接近或相当于私有产权房屋的价值。在离婚案件中，对公有住房的分配能否如同私有产权房屋的财产分割方式，而不必受前述司法解释的限制，是为主要争点。（五）公有住房拆迁安置案件的主要争点公有住房原承租人死亡后，在尚未变更或确定新承租人时，房屋即遇拆迁，此时在相关利害关系人（主要是原承租人的各继承人）之间如何进行房屋拆迁补偿安置，是实践中遇到的主要问题。这实际是前述房屋承租权变更或确认纠纷在房屋遇到拆迁时的自然延伸。原承租人死亡后，原承租人家庭成员因争议而无法达成一致意见的，通常无法在房管部门变更新的房屋承租人。而实践中，虽然尚未变更新承租人，但公房内却往往存在实际居住人。他们有的是在原承租人死亡之前即已与原承租人共同居住于公房之内，而有的则是在原承租人死亡后，抢先占据了公房。这些实际占住人通常主张独占或要求得到绝大部分拆迁安置补偿。而其他未实际占住房屋的原承租人的继承人，则主张依据继承的规则，平均分配拆迁安置补偿。对于此类案件各法院基本上均予以受理，但裁判尺度还有待进一步规范、统一。（六）公有住房腾房案件的主要争点实践中涉及公有房屋的腾房案件主要有三种类型：一种是发生于亲属之间的纠纷，通常是具有公房承租人身份的长辈起诉居住于公房内的晚辈。比如因家庭关系不睦，父母起诉同居一处的儿子、儿媳从诉争公房内迁出；公婆起诉丧偶的儿媳从公房内迁出，等等。第二种是因为公房转租而引起的纠纷，即公房承租人将公房又转租给他人，后因欠租或租期届满等原因起诉次承租人腾房。第三种是公房承租人起诉非法强占人腾房。此类案件的原告多是承租公房的企事业单位。比如职工因远年分房争端长年强占单位办公用房作为自己的生活用房，患者因医疗事故长年霸占医院病房等等。上述腾房案件在审判实践中面临的主要问题是缺乏明确的裁判依据。尤其是第三类强占公房案件，有不少原告在提起诉讼的时候已经超过了物权法第245条规定的一年除斥期间，而原告本身作为公房承租人又不能行使所有物返还请求权，法院在裁判的时候，往往只是依照公平原则等一般法律原则作出判决，而对具体法律依据则做模糊处理。这一问题同上述公房承租人变更、确认纠纷一样，都是与公有住房使用权本身的法律属性紧密相关的。三、相关法律属性的界定（一）公有住房使用权的法律属性公有住房的“使用权”或称“承租权”的性质，是理论和实务上争议颇多的一个问题。如果认为公房使用权是物权，确切说是物权中的用益物权的话，则上述争点中的很多问题将迎刃而解。比如，既然公房使用权是物权，自然可以作为遗产继承，在原承租人死亡后，所有继承人都有权要求实际取得公房使用权的继承人给予相应的补偿，在房屋遇到拆迁时，也可以获得与继承份额相当的拆迁安置补偿权益；在离婚的时候，也可以比照私有住房的规则进行分割，由实际继续承租的一方给予另一方补偿；而对于强占公房的案件，则无论经过多久，公房使用权人都可基于物上请求权要求无权占有人返还房屋。但如果认为公房使用权就是普通的基于房屋租赁合同而产生的债权，则很多问题要么面临解释的困难，要么会得出极其不合理的解释结论。就公有住房使用权的性质，实务界大致有三种观点：第一种观点认为：公有住房使用权系因房屋承租人与公房管理部门签订公房租赁合同而产生，故该使用权属于合同债权。第二种观点认为：公有住房使用权人对房屋享有占有、使用、收益、（有限制的）处分等各项权能，且该权利具有永续性和经济价值，故应当将其认定为用益物权。第三种观点认为：公有住房使用权实质上具有用益物权的性质，但由于我国物权法没有将其规定为法定的物权种类之一，受物权法定原则的制约，在现阶段只能认为公有住房使用权是一种高度物权化的债权，或者也可以将其视为一种属性模糊的财产权。这种观点实际只是第二种观点的变通而已。我们认为，第三种观点较为可取。理由如下：公有住房使用权虽然需要同房管部门签订公房租赁合同之后方能取得，但其与一般的因房屋租赁合同而取得的房屋使用权显然具有重大区别。第一、公房使用权的存续具有永续性。公房使用权不受期限限制，租期届满后自然续期，非因特定事由，房管部门不得终止公房租赁合同。承租人死亡的，其配偶、子女、父母等还可以申请继续承租公房。这样，承租人对公有住房就获得了永久性的占有和使用权。这与一般的私有房屋租赁是明显不同的。第二、公房使用权因其租金远低于市场租金水平，因而具有高度的价值性。公有住房的租金由政府统一规定，一般只相当于同地段同档次私有住房租金的5%—10%，承租人缴纳的公房租金基本只用于房屋维修的成本费用支出，房管部门并不从公房租金中经营获利。由于公房承租人只需支付很低的租金即可获得远高于租金价值的房屋使用收益，其对房屋所取得的使用收益与其支付的租金明显不构成对价关系，这与一般的私有住房租赁存在本质不同。第三、公房使用权的取得需要支付对价，遇拆迁时可以获得补偿。公有住房虽然租金低，但其最初取得使用权却需要支付其他对价，初始投入成本巨大。对于私有住房承租权的取得，承租人只需按期支付租金即可，在签订租赁合同时无需支付其他对价。但公房承租权的取得或是因计划经济时代作为实物工资的一部分分配给承租人，或是公房政策改革后，由承租人通过市场置换（使用权有偿转让）等途径从前手承租人处出资购得，其置换价格往往相当于同地段同档次私有住房价格的90%—95%。可见，公有住房虽名义上属于公有，但其绝大部分价值构成，却应归承租人享有。与之相对应，当公有住房遇拆迁时，按照天津市现行拆迁政策，被拆迁公有住房补偿金额的95%应给予公房承租人，而房管部门只能得到补偿金额的5%③。而出租私有住房遇拆迁的，承租人通常不能获得补偿。第四、公有住房使用权可转化为完全所有权。按照现行公房政策，直管公房的使用权人只需支付很小的价款（大致相当于同地段同档次私有住房价格的5%—10%），即可购得公房所有权。该购房资格只有承租人才具有，非承租人不能以如此低廉的价格购得公有住房的所有权。承租人购得公有住房的所有权后，公有住房即转化为私有房屋，完全受物权法的规制。第五、公有住房使用权具有实质上的可处分性。由于公房租金远低于市场租金水平，使得公房使用权具有高昂的经济价值。按照现行的公房政策，承租人在向房管部门备案后不仅可以将公房以市场价格对外转租，而且承租人还可以通过置换的方式以市场价格将公房使用权转让。而对于私有住房而言，由于私有住房按照市场价格确定租金，支付市场化的租金，随时可以租到相同的私有住房，使得私有房屋承租权不具有在市场上进行有偿转让的现实需要。上述区别说明，公有住房使用权具有迥异于一般私有房屋租赁使用权的性质，其所具有的永续性、支配性、可转让性等特征，使其在性质上更接近于物权而非债权。将其界定为普通的合同债权，无法准确、全面地反映其法律特质。虽然公房使用权实质上具有用益物权的特征，但由于我国物权法没有将其规定为法定的用益物权种类，受物权法定原则的制约，将公房使用权界定为用益物权，在目前的法律框架下难以获得法理上的有力支撑。鉴于此，我们认为，将公房使用权界定为一种高度物权化了的特殊债权，较为可行，在进行法解释的时候也相对容易些。实则，无论是债权还是物权，公有住房使用权是一项具有财产价值的财产权，这一点应该是没有疑问的。（二）公有住房“租赁合同”的法律分析目前，房管部门对公有住房的管理模式是采取产权单位与承租人之间通过签订“房屋租赁合同”的形式，来约定双方的权利和义务。这种管理模式虽然存在对权利人权利保护的不充分的问题，但从法律适用的角度看，立足现行法律体系来寻求解决问题的方法，即承认其租赁合同的性质，适用债权的保护方法来解决此类案件的争议问题，最为妥当。物权法定原则是物权法的基本原则，物权的种类不应任意创设。在公有住房使用权的法律定性上，不宜突破物权法定原则。公有住房使用权是福利分房制度的遗留问题，随着时间的推移，公有住房会逐步退出历史舞台，涉及的纠纷案件也会逐渐减少直至消亡。当然，也要关注到此类合同的特殊性：从公有住房租赁合同的实质内容上看，所谓的“公房租金”远低于私产房屋的租赁价格，并不能成为房屋使用上的合理对价；公有住房租赁权的取得，无论是以实物工资分配形式还是通过交易流转，均属于财产性权利，应予充分保护。基于这些理由，公有住房的租赁合同应当获得法律上更为严格的保护。以合同的解除权为例，所谓的出租人——产权管理单位当然不能以承租人拒不缴纳“公房租金”为由，解除公有住房租赁合同而收回房屋。（三）公有住房“置换合同”的效力认定根据天津市公有住房置换管理的有关规定，公房置换必须到天津市津房置换有限责任公司进行挂牌交易程序，房管部门对于没有经过此项程序的交易不做承租权变动登记。这里涉及的主要问题是，未经房管部门规定程序由买卖双方私下签订的公有住房买卖（置换）合同的效力如何认定。应当说，房管部门的此种规定，并非隶属法律或行政法规的强制性规定的范畴，当事人签订的此类合同并不因违反该规定而无效。同时，房管部门出台此项规定的初衷是维护公有住房入市交易的市场秩序，是加强市场监管的需要，无可厚非。在案件的处理上，人民法院不应以违反房管部门的有关规定为由而认定当事人私下签订的公有住房买卖（置换）合同无效，同时，也应尊重房管部门对公有住房入市交易的行政管理权。如遇此种情况，课题组认为，应当按照合同履行不能相关规则处理。如房管部门拒绝按当事人签订的买卖（置换）合同办理承租权变更手续，则应认定合同履行不能，依违约责任处理。四、司法裁判规则的建议（一）确定裁判规则需要明确的原则与思路1.必须着眼于解决实际问题，拓宽法律解释的思路。公有住房使用权制度是一个具有高度中国特色的产物，按照传统的民法理论，无论是将其界定为用益物权还是一般合同债权，恐怕都有难以自圆其说的地方。我们不妨调整一下思路，从实用主义出发，更多地将注意力置于规则设计的实用性和妥当性上，而不必过分执着于理论体系的圆融自洽。即使在一些具体问题的处理上，与传统的民法理论有些许的冲突和不协调，但只要规则设计的结果符合公平正义的大原则，应该也是可以接受的。2.必须立足于地方的实际情况。公有住房使用权纠纷又是一个地方特色十分鲜明的问题，全国各地的公房管理政策不尽一致，面临的问题也不尽相同，因此在确定裁判规则的时候，必须立足地方的实际情况，以解决审判实践中最急需解决的问题为出发点，探寻符合本地区实际的问题解决方案，而不必强求与其他省、市保持一致。3.必须加强与房管部门的协调沟通。公有住房纠纷的解决是一项政策性极强的工作，人民法院应注意与房管部门加强沟通协调，尽量让裁判结果获得房管部门的认可和支持。在条件允许的情况下，可考虑由法院会同房管部门共同研究制定适合实际情况的公房管理政策规定，使其既作为房管部门管理公房的行政执法依据，又成为人民法院审理相关案件的司法裁判依据。（二）房屋租赁合同案件裁判规则如前述，公房租赁合同纠纷案件的主要问题是房管部门怠于履行维修义务，是否构成公房承租人拒交或减免房屋租金的理由。从实践情况看，房屋承租人通常只是被动地以房屋欠修为由提出抗辩，一般不就维修问题提出反诉或另诉。对此，有的法院只根据房屋欠修的程度酌情减免租金的数额，但不在判决中涉及维修内容，而是要求承租人（被告）另案起诉解决维修问题；而有的法院则在根据房屋需要维修的程度酌情减免租金数额的同时，还进一步做出了相互履行的判决，即在判决承租人给付租金的同时，判决房管部门对房屋进行修缮。我们认为，承租人以管理单位未能履行维修义务为由进行抗辩，实际是在行使同时履行抗辩权。为了使原告的请求权能够顺利获得满足，必须消除对方所提出的同时履行抗辩权的障碍，因此即使被告不提起反诉，法院也应该做出相互同时履行的判决，即一方面支持原告要求支付租金的请求（当然应该根据之前欠修的情况，将房屋欠修期间的租金酌情予以减免），同时原告须先消灭对方的同时履行抗辩权，即须自己先履行房屋维修义务。这样处理，更容易被双方当事人接受，也更有利于实现案结事了。此外，公有住房的承租人也可以通过反诉或者另案起诉的方式，依据《合同法》第221条，要求产权单位在合理期限内维修房屋。产权单位未履行维修义务的，公有住房承租人可以自行维修，维修费用由产权单位负担。对于产权单位以公有住房承租人拖欠租金为由，要求解除合同收回房屋的请求，人民法院不予支持。（三）权属变更与确认案件裁判规则此类纠纷在当前实践中矛盾较为突出，应予重点关注。如前所述，天津市部分法院着力对此类案件进行诉前调解，一旦调解不成，则以纠纷不属民事诉讼受理范围为由，裁定不予受理。另一部分法院虽然受理，但受理后仍然主要是做当事人的调解工作，尽量争取在当事人达成一致意见后，变更新的公房承租人，而一旦调解不成，即以当事人不能达成协议为由，判决驳回诉讼请求。这两种处理方案的后果是，由于司法不对承租权变更问题进行干预，往往使那些在原承租人死亡后率先实际占据房屋的人成为最大的受益者，而对于其他未实际占据房屋的其他继承人而言是不公平的。我们认为，人民法院受理此类案件，并依照继承案件规则进行处理，是公平而且必要的。从实体裁判规则看，公有住房本身虽然不属遗产，但公有住房使用权则无疑应属于遗产。如前述，公有住房使用权具有高昂的财产价值，具有可处分性和可变现性，是一种具有高度财产属性的权利。我国继承法并没有将遗产范围限定为所有权，而是公民一切合法财产都属于遗产。既然如此，不管将公房使用权界定为物权还是债权，都应该作为遗产来对待。在原承租人死亡后，由某一继承人独得该公房使用权显然是有违公平原则。法院审理此类案件的时候，应通过竞价、评估、协商等方式确定诉争公有住房使用权的市场价值，由实际获得公有住房使用权的继承人对其他继承人进行货币补偿。在法律适用上，可以援引《合同法》第234条以及《继承法》的有关规定。至于原承租人就公有住房使用权所立遗嘱的效力，也是争议较大的问题。我们认为，既然公房使用权具有财产属性，就理应容许权利人按自己的意愿进行处分，所以该遗嘱的效力应该获得充分尊重，应当认定有效。（四）公有住房买卖（置换）合同案件裁判规则当事人没有依照房管部门规定到指定场所进行挂牌、摘牌等交易程序，私下签订公有住房买卖（置换）合同，而房管部门拒绝依此办理承租权变更，应视为合同因行政管理部门原因致履行不能，可依照合同法上履行不能的相关规则加以处理。因双方当事人的民事行为并不违反法律、行政法规以及社会公共利益，而仅仅是不符合房管部门有关政策，合同效力并不能因履行不能而受影响。但由于合同履行不能，依据《合同法》94条的规定，双方当事人享有合同的解除权，合同解除后，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。（五）涉公有住房纠纷离婚案件裁判规则在离婚案件中，对公有住房的分割应等同于私产房屋的分割方式。1996年最高人民法院出台的《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》中的有关规定，已经背离了修改后的《婚姻法》的精神。例如，“婚前由一方承租的公房，婚姻关系存续5年以上的”，“离婚后双方均可承租”，这一规定有违《婚姻法》关于夫妻共同财产与一方个人财产的有关规定。因此，在审理涉公有住房纠纷离婚案件中，不宜再适用此项司法解释，可迳行按照分割私产房屋的方式来处理公有住房的使用权的分割问题。法院判决变更公房承租人的案件，通常都会将房管部门列为第三人。但按照习惯做法，离婚案件不列第三人，故房管部门无法参与到离婚诉讼中来。这为法院判决变更公房承租人设置了一定的障碍。但从实践情况看，房管部门对于究竟变更谁为公房承租人通常不发表意见，而是表示尊重法院的判决结果，这又为此类案件的变通处理创造了条件。我们认为，对于夫妻双方婚后取得的公有住房使用权，应作为夫妻共同财产予以分割，判决由一方继续承租的，应按该公房的市场价值给予另一方补偿。在需要变更承租人的时候（比如，原由夫承租，变更为妻承租），可不列房管部门为第三人，由法院书面征询房管部门意见后作出判决。（六）公有住房拆迁安置案件裁判规则如前述，公有住房使用权具有财产属性，理应列入遗产范畴。公有住房原承租人死亡后，在尚未变更或确定新承租人，房屋即遇拆迁时，如房屋内无实际居住人，则所有拆迁安置补偿，应由全体继承人依继承规则分配。如房屋内存有实际居住人的，则应将安置补偿区分为对房屋的补偿与对居住人的补偿两部分。其中对房屋的补偿由所有继承人按照继承的规则分配。而对实际居住人的补偿，比如搬迁补助费、设备迁移补助费、安置补助费、搬迁奖励、困难补助费等，因其具有人身专属性，所以不应作为遗产，而应由实际居住人独得。当然，这里的实际居住人应该是指在原承租人死亡之前，即已经在公房内合法居住的人，或者是在原承租人死亡后，经其他继承人同意迁入公房内居住的人。如果实际居住人是在原承租人死亡后抢先强占进公房的，则应视同为无实际居住人，仍应将全部安置补偿由全体继承人依继承规则分割。（七）公有住房腾房案件裁判规则由于公有住房使用权界定上容易发生争议，因此对于涉及公房的腾房案件，应尽可能从租赁合同、占有物返还请求权等角度寻求裁判依据。当原被告之间不存在租赁合同、且已经超出占有物返还请求权行使期间的案件，如前面提到的职工多年强占企业公房案，患者多年霸占医院病房案，则可以根据《侵权责任法》第15条、第21条，以“停止侵害”、“排除妨碍”等条款为依据，判令被告腾房。停止侵害请求权与排除妨碍请求权不受诉讼时效的限制。（课题主持人：张勉 课题组成员：吴广、孙欣、李超、高治）①陈慧：《公房使用权有偿转让的法律问题探讨》，载全国法院系统第十届学术讨论会论文评选委员会编选：《当前民事经济审判疑难问题研究》，人民法院出版社1998年版，第5页。②该文件由天津市国土资源和房屋管理局于2020年6月3日发布，当年7月1日起实施，文件编号为“津国土房管【2020】489号”。③依据《天津市城市房屋拆迁管理规定》第32条的规定。